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2021年，全國市場化交易電量3.7萬億千瓦時，同比增長17.2%，占全社會用電量的44.6%，是2015年市場化交易電量的近7倍，年均增長約40%。

一份今昔對照的交易數(shù)據(jù)，度量著七年電改走過的歷程。

七年來，新一輪電力體制改革以中共中央、國務院《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號，業(yè)界稱電改9號文）為綱領(lǐng)，按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，沿著“三放開、一獨立、三加強”的基本路徑，根據(jù)最初設計的重點任務，推動各分項領(lǐng)域改革不斷取得進展。廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強接受本刊記者采訪時表示：“到目前為止，新一輪電改所取得的主要成就，就是把改革的架構(gòu)搭起來了。”

七年來，我國電力市場建設穩(wěn)步有序推進，多元競爭格局初步形成，電力的商品屬性初步顯現(xiàn)，市場優(yōu)化配置資源的作用明顯增強，市場化交易電量大幅提升。隨著國家發(fā)展改革委、國家能源局《關(guān)于加快建設全國統(tǒng)一電力市場體系的指導意見》的出臺，我國新一輪電力體制改革已經(jīng)進階到一個全新歷史階段——加快建設一個符合我國資源稟賦條件、促進新能源消納的全國統(tǒng)一電力市場體系階段。“9號文延續(xù)5號文的思想，結(jié)合當時實際確定的體制架構(gòu)和工作任務，是正確的、務實的，電力體制改革取得較好成績，值得充分肯定。”華北電力大學國家能源發(fā)展戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長王鵬認為。

世界百年未有之大變局不斷演進，世紀疫情在全球持續(xù)蔓延，對我國電改進程也帶來一定影響。加之，電力體制改革既是一項系統(tǒng)性工程，又是一項長期性工程，需要兼顧行業(yè)與社會、發(fā)展與穩(wěn)定、規(guī)劃與市場、眼前與長遠，既需要牽一發(fā)動全身地通盤考量、協(xié)調(diào)推進，又需要把握改革邏輯、不斷摸索，分步驟、分階段地有序推進。

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電價實現(xiàn)“可升可降”

為改革走向縱深補上短板

經(jīng)過七年改革實踐，9號文提出的7大類28項“重點任務”均已有序落地。輸配電價核定完成全覆蓋并進入第二個監(jiān)審周期，發(fā)電、售電、用電側(cè)市場主體實現(xiàn)有序進入市場，新能源、可再生能源與獨立儲能等新興市場主體也開始入市，組建兩級交易機構(gòu)并完成股份制改造和股比改造，跨省跨區(qū)、區(qū)域及各省區(qū)市電力交易規(guī)則不斷得到完善，中長期交易相對成熟，現(xiàn)貨交易試點正在向不間斷試運行目標探索，電力市場化交易規(guī)模逐年擴大，電力資源的市場化配置能力持續(xù)提升，政府作用得到有效發(fā)揮。

電改前六年，一直或多或少地釋放著市場化紅利，僅2016~2018年，全國電力市場化交易就累計降低用戶電費超過1800億元。交易各方皆大歡喜，部分售電公司甚至僅靠“吃價差”，就一度賺得盆滿缽滿。

然而，這種靠單向降價營造出來的改革紅利，究竟能維持多久？

進入2021年，電改來到第七個年頭，受國際國內(nèi)多重因素綜合影響，國內(nèi)煤炭價格大幅上漲，由于增加的燃料成本不能向用戶側(cè)疏導，燃煤發(fā)電企業(yè)大面積虧損，生產(chǎn)意愿嚴重不足，導致全國各地電力供應緊張，多個省份實施了有序用電政策，個別省份甚至出現(xiàn)拉閘限電的極端情況。

“以去年煤價暴漲為代表的事件提醒人們，如何建設一個好的市場，從而避免一個壞的市場？”中國人民大學經(jīng)濟學院兼職教授吳疆表示，“煤超瘋”給業(yè)界敲響一記警鐘，必須給市場設定合理邊界，當市場機制失靈時“公權(quán)”就要出手進行治理。

至此，“只降不升”的電力“市場化”定價機制終于走到了盡頭。2021年10月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》（以下簡稱《通知》），明確燃煤發(fā)電市場交易價格浮動范圍擴大為上下浮動原則上均不超過20%，一舉讓燃煤發(fā)電市場交易價格“真正”實現(xiàn)了“可升可降”。時至今日，交易電價市場化形成機制才算基本形成，為電價運行開啟了雙向通道。

“電力體制改革最難的還是價格改革問題，電價問題仍然是電改的核心。有些看似交易機制失靈的問題，其實也涉及到定價問題，只要電價形成機制理順了，其他問題都會得到較好的解決。”林伯強說。

如果煤炭價格再次成為“脫韁的野馬”，會不會摧毀剛剛形成的市場化電價形成機制？今年2月，國家發(fā)展改革委就印發(fā)《關(guān)于進一步完善煤炭市場價格形成機制的通知》召開了專題新聞發(fā)布會。在發(fā)布會上，國家發(fā)展改革委價格司副司長、一級巡視員彭紹宗介紹說，此次設置煤炭價格合理區(qū)間，實現(xiàn)了與燃煤發(fā)電“基準價+上下浮動不超過20%”價格區(qū)間的有效銜接，在合理區(qū)間內(nèi)，煤炭、電力價格可以有效傳導。這就進一步理順了煤炭和電力價格的市場化形成與傳導機制，在產(chǎn)業(yè)鏈層面為穩(wěn)定電力市場化交易價格增加了一重保障。

“如果按照《通知》要求，所有煤電都進入市場，高耗能行業(yè)不限價的話，那么我認為中國的電價改革就已經(jīng)相當?shù)轿涣恕Ｈ绻軌虻玫角袑崍?zhí)行，我覺得電力體制改革也就沒有多大問題了。關(guān)鍵在于改革舉措能否得到真正執(zhí)行。”林伯強就電改的前景給出一個附條件的樂觀判斷。

此外，《通知》還明確燃煤發(fā)電電量原則上全部進入電力市場，并要求各地要有序推動工商業(yè)用戶全部進入市場，按照市場價格購電，取消工商業(yè)目錄銷售電價。加之部分省份已開始向核電、水電、燃氣發(fā)電甚至獨立儲能等新能源、可再生能源發(fā)電項目和新興市場主體開放了中長期市場或者現(xiàn)貨市場，各地在放開發(fā)用電計劃方面甚至已經(jīng)高標準滿足了9號文及其配套文件的最初設計要求。

我國新一輪電力體制改革已經(jīng)在方方面面得到落地，為加快建設多層次統(tǒng)一電力市場體系打下了堅實基礎(chǔ)，電力體制改革進入一個系統(tǒng)化推進的全新階段。

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資源配置需跨行政邊界

構(gòu)建全國統(tǒng)一電力市場提上日程

2021年3月至2022年3月期間，在新一輪電改史上可以當之無愧地被大書特書一番。

當業(yè)界還在對電價實現(xiàn)“可升可降”而無限回味時，建設全國統(tǒng)一電力市場體系的頂層設計業(yè)已鋪開。2021年11月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十二次會議，會議審議通過了《關(guān)于加快建設全國統(tǒng)一電力市場體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。2022年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布了《指導意見》。國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人認為，出臺《指導意見》“是深化電力體制改革的重要部署，是構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的重大舉措，也是建設高標準市場體系的重要組成部分”。

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟認為，電改近七年來，省一級的電改政策構(gòu)成了電改政策體系的重點，這種特征雖由歷史路徑?jīng)Q定，但同樣具有階段性特征。“伴隨著市場結(jié)構(gòu)的明顯變化，擴大電力資源配置必然成為內(nèi)在要求，這是國際經(jīng)驗，也是普遍規(guī)律。”因此，電力市場邊界超越行政邊界的內(nèi)在要求愈發(fā)強烈。

我國能源資源與負荷中心逆向分布的特征，決定了建設全國統(tǒng)一電力市場體系的必要性。另外，我國地域遼闊，橫跨亞洲大陸的五個時區(qū)，根據(jù)地球經(jīng)度不同，東西之間的不同區(qū)域就會產(chǎn)生晝夜時差，反映在電力運行上就是峰平谷時段的不同步，這恰好為東西部地區(qū)開展電力峰谷互濟帶來可能。“我國統(tǒng)一電力市場體系的多層次主要體現(xiàn)在電力交易產(chǎn)品的多時間維度和購售電主體間多空間跨度及其有機配合的市場結(jié)構(gòu)設計上。”華北電力大學教授張粒子認為。

建設全國統(tǒng)一電力市場體系，表明我國電力市場建設開始從各地因地制宜探索向?qū)崿F(xiàn)全國統(tǒng)一開放的方向過渡。此前開展的電力市場建設試點，基本上是以省區(qū)市為單位進行探索，在交易規(guī)則、技術(shù)標準等市場設計方面強調(diào)個性化，而此番建設全國統(tǒng)一電力市場體系，無論是建設區(qū)域市場還是建設國家市場，更加強調(diào)的還是統(tǒng)一性，要統(tǒng)一交易規(guī)則和技術(shù)標準，破除市場壁壘。“基礎(chǔ)機制探索以地方為主，全國市場則重在與地方探索相銜接融合。”馮永晟表示，《指導意見》的出臺標志著“新一輪電改將開始具備統(tǒng)馭地方試點未來改革方向的整體思路”。

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電改遇見“雙碳”

市場化促進新能源更好消納

應對氣候變化，是中國可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是負責任大國應盡的國際義務。

2021年3月15日，中央財經(jīng)委員會第九次會議提出，將碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局。構(gòu)建新型電力系統(tǒng)是電力行業(yè)推動“雙碳”工作的重要抓手。而新一輪電力體制改革要解決的問題之一就是“新能源和可再生能源開發(fā)利用面臨困難”。

“平抑快速增長的新能源帶來的波動性是新型電力系統(tǒng)建設的重要性任務和基礎(chǔ)性工作，也是未來電改領(lǐng)域需要首先面對的課題。”中國電力技術(shù)市場協(xié)會綜合智慧能源專委會會長趙風云介紹。

當電改初衷與行業(yè)發(fā)展目標出現(xiàn)重合，那么，如何用改革的手段去實現(xiàn)新能源的消納，從而助力構(gòu)建新型電力系統(tǒng)并實現(xiàn)“雙碳”目標呢？

為新能源、可再生能源發(fā)電設置交易專場——綠色電力交易，應該是市場化消納新能源的最直接方式。2021年9月7日，我國綠色電力交易試點啟動，國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)有13個省份的222家市場主體達成交易，成交電量68.98億千瓦時；南方電網(wǎng)公司區(qū)域共有30家市場主體成交綠色電力9.1億千瓦時，其中風電、光伏分別為3.0億千瓦時、6.1億千瓦時。

引導更多靈活性、調(diào)節(jié)性資源參與輔助服務交易，是提升新能源消納能力、促進“雙碳”目標如期實現(xiàn)的重要市場化舉措。2021年，全國各地通過深化電力輔助服務市場建設，挖掘調(diào)峰能力約9000萬千瓦，增發(fā)清潔能源電量約800億千瓦時。

“我國現(xiàn)有煤電機組仍然具有很大的調(diào)峰潛力，通過靈活性改造可以變潛力為能力。發(fā)揮煤電機組的調(diào)峰能力是助力新能源消納最有效、最經(jīng)濟的方式，應該成為新型電力系統(tǒng)建設的首選方案，建議從電改政策、綠色資金投入、技術(shù)創(chuàng)新研究等方面向煤電機組靈活性改造傾斜。”趙風云同時認為，燃氣發(fā)電、可調(diào)節(jié)水電、梯級水電站聯(lián)合調(diào)度、抽水蓄能電站、需求側(cè)響應、虛擬電廠、綜合智慧能源以及電化學儲能等，應該配合新能源的入市節(jié)奏，適時向更多市場主體有序開放市場，推動現(xiàn)貨試點提速，并推出市場化的發(fā)電容量補償機制，讓有調(diào)節(jié)潛力的市場主體最大限度發(fā)揮作用，從而實現(xiàn)新能源的更好消納。

談及電力行業(yè)向清潔低碳轉(zhuǎn)型，林伯強仍然強調(diào)理順電價問題的重要性。“電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型肯定是需要成本的，增加的成本應該通過價格傳導到終端去，必須得有人為轉(zhuǎn)型埋單，這是一個關(guān)鍵問題。”

2021年10月15日，前文所述的《通知》正式實施后，全國多地市場化交易電價實現(xiàn)上浮，并觸及上浮20%的上限。對于煤電市場化交易價格上漲對新能源參與市場是個利好的說法，林伯強表示認同，但他同時認為這個利好又是相對的，或許只是暫時的，原因在于煤電價格不一定總是高位運行。在他看來，提升新能源市場競爭力的關(guān)鍵，還是“把電力市場化交易和碳交易銜接起來，使碳的成本能夠真實地反映到電價上頭去，那樣新能源的發(fā)展才是可持續(xù)的”，對于構(gòu)建新型電力系統(tǒng)、落實“雙碳”目標才是真正的利好。

“構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，推動建設新型電力市場體系，需要審視既有電力體制對‘雙碳’目標的適應性。”王鵬分析認為，“從認識論上要看到20世紀‘發(fā)電中心時代’已然過去，21世紀前20年的‘電網(wǎng)中心時代’也將淡然，未來40年將是‘用戶中心時代’，這應該是電力體制改革下一步的著力點。”

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電改是場持久戰(zhàn)

7年過后再有9年之約

在業(yè)界看來，我國現(xiàn)行電力市場體系還不夠完善，配套機制有待健全，各地電力市場在市場模式、基本交易規(guī)則、價格形成機制等方面差異較大，跨省跨區(qū)交易還存在壁壘。

具體而言，市場主體培育是否充分、是否成熟？售電公司贏利模式是否得以充分開發(fā)？交易機構(gòu)運作是否科學有序？交易品種是否豐富？交易機制是否靈活？競爭是否充分？市場化電價形成機制是否合理？輸配電價成本是否透明？監(jiān)管手段是否完備、措施是否到位？法律法規(guī)制定、修訂與改革進程是否同步？政策措施是否發(fā)揮引導作用？規(guī)劃和市場是否充分銜接？這些問題都需要在未來去驗證，交給時間去推敲。

自2015年啟動至今，新一輪電改已經(jīng)過去整整七年，然而，《指導意見》又為建設全國統(tǒng)一電力市場體系分兩步（分別到2025年和2030年）劃定了未來近九年的總體目標，這意味著下一個九年的電改之路仍然需要再接再厲。況且，即便時間跨度已經(jīng)足夠長，但《指導意見》仍然留下了“條件成熟時支持省（區(qū)、市）市場與國家市場融合發(fā)展，或多省（區(qū)、市）聯(lián)合形成區(qū)域市場后再與國家市場融合發(fā)展”的更進一步的目標。“建設電力市場是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要各方面協(xié)同推動。”國網(wǎng)能源研究院副總工程師兼企業(yè)戰(zhàn)略研究所所長馬莉認為。

談及下一步改革，王鵬認為在培育市場主體、完善監(jiān)管制度、促進行業(yè)改革與國企改革相互協(xié)調(diào)等方面還需要進一步加強。

電改之路，道阻且長。七年之功，初見成效；后面還需要更長時間去反復磨合、不斷總結(jié)、持續(xù)提升。能源的飯碗必須端在自己手里，不斷滿足人民美好生活的能源需求，對行業(yè)改革發(fā)展提出了新的要求、樹立了更高的目標。電改偉業(yè)不可能一蹴而就，務必做好打持久戰(zhàn)的準備。